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Ações civis públicas para evitar construções em terrenos da União pressionam poder público

União, prefeitura e Floram precisam identificar irregularidades no Campeche, Sul da Ilha

Cristiano Rigo Dalcin
Florianópolis
17/08/2018 às 21H05

Recentes decisões judiciais motivadas por ACPs (Ações Civis Públicas) têm provocado apreensão em Florianópolis. Campeche, Lagoa da Conceição, Jurerê Internacional, Naufragados e Pântano do Sul são algumas das localidades diretamente atingidas por decisões que buscam cumprir a legislação ambiental e recuperar áreas degradadas por ocupações ou intervenções em áreas da União, seja em APPs (Áreas de Preservação Permanente) ou terrenos de marinha.

As ações civis públicas têm suas particularidades. A mais recente, conhecida como ACP Mega do Campeche, expõe as omissões da União, prefeitura e Floram (Fundação Municipal do Meio Ambiental) em coibir e não permitir construções em áreas da União. “O Poder Público é omisso, e o cidadão particular, bem ou mal intencionado, acaba sofrendo com isso”, resume o procurador da República Eduardo Barragan, sobre casos em que o imóvel é considerado irregular anos depois de ter sido construído com autorizações de órgãos responsáveis.

Área costeira do Campeche é alvo de ação civil pública do MPF - Foto: Flavio Tin/ND
Área costeira do Campeche é alvo de ação civil pública do MPF - Foto: Flavio Tin/ND

 

Em Florianópolis desde 2008, Barragan atua diretamente nas “ACPs Mega” do Campeche, Pântano do Sul e da região continental da Capital, e reconhece que o assunto é bastante complexo, envolvendo diversos critérios, como a tradicionalidade, ou seja, quando os costumes e a tradição da comunidade são considerados. Mas ressalta que todas as três “ACPs Mega” querem, inicialmente, estabelecer prazos para que o Poder Público cumpra determinações, identifique as situações irregulares e exerça o poder de polícia.

“Depois é que tomaremos as providências cabíveis que a legislação impõe, sempre de maneira individual, com amplo direito de defesa. Nada é feito da noite para o dia”, tranquiliza Barragan. Após serem identificadas e vistoriadas, as situações irregulares poderão gerar processos nas esferas cível e criminal ao suposto invasor, ocupante ou morador. Já a caracterização de má-fé implica na abertura do processo criminal.

Mas se ficar comprovado que o cidadão não está mal intencionado, o processo criminal é excluído, o que não impede a aplicação de sanções decorrentes do processo cível. “Em princípio, todas as pessoas, pobre ou ricas, que estão em APPs correm o risco de serem acionados judicialmente. A lei impõe isso em 99% dos casos”, justifica o procurador.

Informação equivocada no Campeche

A sentença que condenou União, prefeitura e Floram a identificar construções passíveis de demolições em uma extensa área costeira do Campeche ganhou um ar sensacionalista. Segundo o MPF (Ministério Público Federal), algumas notícias veiculadas nos dias seguintes informaram de forma equivocada que “milhares de construções seriam demolidas”. 

Por isso, para evitar que pessoas se aproveitem profissionalmente de decisões resultantes de ACPs, com aliciamento de moradores com futuras causas ou até com promessas eleitoreiras, o procurador Eduardo Barragan chama atenção para a complexidade do assunto. “Toda e qualquer opinião que quiser simplificar as coisas é no mínimo maliciosa ou de má-fé”, atesta.

De acordo com o procurador, decisões como esta, da 6ª Vara Federal, não têm objetivo de criar uma sensação de insegurança jurídica. Pelo contrário. “É uma decisão mais técnica e qualificada, para que se tenha efetividade na vida real, ou seja, para que as chances de aplicação [de sanções e penalidades] sejam muito melhores”, destaca.

Além de identificar as irregularidades, União, prefeitura e Floram terão que delimitar os terrenos da União, distinguir os responsáveis pelas práticas e informar as datas de início de prestação dos serviços público (água, saneamento básico e luz). A sentença ainda cabe recurso a ser analisado pelo TRF4 (Tribunal Regional Federal da 4ª Região), em Porto Alegre, mas a expectativa do MPF é de que a decisão seja mantida.

Prefeitura e Floram vão recorrer no TRF4

A Prefeitura de Florianópolis e a Floram irão recorrer da decisão do juiz Marcelo Krás Borges, da 6ª Vara Federal. De acordo com o assessor jurídico da prefeitura, que atua junto à Floram, Rafael Poletto dos Santos, há o entendimento jurídico de que a decisão pode ser reformada pelo colegiado no TRF-4, em Porto Alegre.

Um dos argumentos utilizados são as consequências provocadas com a decisão da 6ª Vara Federal da Capital, ao considerar ilegal, por exemplo, todos os alvarás concedidos pelo Poder Público naquela região. Ameaçados, os proprietários dos imóveis poderão ajuizar mandados de segurança, porque as autorizações concedidas pelo município foram anuladas pela sentença. “De que adianta o morador se defender em uma ação demolitória se a sentença da Vara Federal já decretou a ilegalidade do alvará expedido pelo município”, acrescenta Santos.

Para isso, o advogado cita uma nova legislação, de maio de 2018, que dispõe sobre a segurança jurídica e eficiência na aplicação do direito público. “Essa nova legislação pede que sejam consideradas as consequências práticas de cada decisão e essa, da 6ª Vara Federal, não garante segurança jurídica alguma”, afirma.

Santos informa ainda que o estudo técnico solicitado foi realizado.  Porém, antes que a conciliação pudesse avançar, uma  liminar proibiu a Base Aérea de intervir no Campo da Aviação, e a discussão foi levada ao TRF4, o que teria motivado o MPF a pedir o julgamento da ACP Mega do Campeche.

“Tentávamos buscar a conciliação, mas o MP desistiu sem falar o porquê”, argumenta Santos, sem saber se o estudo precisava ser aprimorado ou não. Outro argumento envolve os prazos estabelecidos. De acordo com o advogado, para cumprir todas as determinações da sentença dentro dos prazos seria necessário paralisar todas as demais atividades da Floram. A SPU (Secretaria de Patrimônio da União) foi contatada pela reportagem do ND, mas até o fechamento da edição não se manifestou.

Como estão as outras ACPs

Lagoa da Conceição

Uma ACP proposta pelo MPF em 2003 também provocou apreensão na comunidade da Lagoa da Conceição em 2014, e previa a liberação de uma faixa de 30 metros a contar da margem da Lagoa. A Justiça Federal proibiu em 2005 novas construções dentro dessa faixa de proteção ambiental e determinou o levantamento dos imóveis irregulares, sem alvarás de funcionamento ou autorização de edificação. Em 12 de junho de 2018, fiscais da Floram executaram duas ações demolitórias em uma casa de câmbio e um bar na Rua Henrique Veras do Nascimento. Outros 21 estabelecimentos são alvo da ACP proposta pelo MPF.

Jurerê Internacional

O barulho de baladas promovidas por beach clubs levaram a Ajin (Associação dos Moradores de Jurerê Internacional) a propor uma ação civil pública junto ao MPF em 2008 para pedir a demolição das estruturas edificadas em APPs. Após oito anos e inúmeras liminares, a sentença da 6ª Vara Federal pediu a demolição dos beach clubs em 2016.

Porém, após recurso, o TRF4 decidiu em outubro de 2017 manter os empreendimentos, mas multou os réus e determinou a demolição de parte das estruturas. Na véspera do início da temporada de verão, ainda em 2017, para evitar prejuízo econômico e turístico, a Justiça concedeu efeito suspensivo para a decisão do colegiado. Todas as partes apresentaram recursos especiais e extraordinários, que tramitam no STJ (Superior Tribunal de Justiça) e no STF (Supremo Tribunal Federal), respectivamente, sem previsão de apreciação.

Naufragados

As duas ações civis públicas ajuizadas pelo MPF em 2000 tramitaram na Justiça Federal e tiveram suas sentenças proferidas em 2015 pela demolição. Os moradores tiveram amplo direito de defesa e diante das sentenças favoráveis à demolição recorreram ao TRF4. Diante da tradicionalidade apontada pelo MPF, o colegiado revisou a sentença e poupou parte da edificação que servia de moradia para um dos moradores.

No último dia 1º de agosto, fiscais da Floram fizeram as demolições. Na quinta-feira (16), a Floram deu início ao recolhimento dos resíduos, antes da efetiva recuperação ambiental do local. Outras ações civis públicas envolvendo construções em Naufragados tramitam na Justiça Estadual, e o MPF tenta a transferência para a Justiça Federal porque envolvem bens da União.

Pântano do Sul

São 29 ações civis públicas, em situações bem peculiares envolvendo bens da União em APP, localizados na Servidão Sinfrônio José de Souza, localizada no costão, ao lado esquerdo de quem chega na tranquila praia do Sul da Ilha. As ACPs foram individualizadas e ainda estão em fase inicial. Após decorrer todos os prazos processuais, ao final de todas as instâncias, poderão apontar a necessidade de demolição ou se poderão permanecer onde estão.

Entrevista: Pedro Niebuhr, advogado e professor de direito urbanístico da UFSC

 

Construir em Florianópolis é seguro, do ponto de vista jurídico, atualmente?

Infelizmente, dispor de um alvará de construção não garante, para proprietários ou empreendedores, que a obra será concluída ou, mesmo depois de concluída, que ela não poderá vir a ser demolida judicialmente. Em Florianópolis tem sido recorrente a propositura de ações judiciais, pelo Ministério Público, contestando a legalidade do procedimento e do ato de autorização de construção. O problema é que essa contestação, muitas vezes, parte de uma interpretação radical da legislação. O Judiciário tem aderido a muitas dessas teses e vem determinando a demolição de construções, inclusive aquelas licenciadas. Esse cenário, para o proprietário ou empreendedor, é bastante preocupante e desencorajador.

Florianópolis tem 42% de sua área inserida em APPs. Muitas residências foram construídas anteriores à delimitação das APPs. O que é possível fazer nesses casos, do ponto de vista jurídico (regularizar, determinar demolições, proibir novas construções)?  

As decisões judiciais nesse sentido determinam, genericamente, que o Poder Público faça levantamentos das áreas de preservação e, depois, promova a demolição das construções identificadas como irregulares. Mas as decisões não indicam, com clareza, qual a circunstância que leva uma ocupação a ser considerada irregular. Do ponto de vista ambiental, por exemplo, a data da construção e data de entrada em vigor da lei é essencial para se deduzir a regularidade ou não da ocupação. Os anos de 1965, 1986, 1989 e 2002 são marcos temporais importantes, por conta da alteração ou regulamentação da legislação ambiental. O licenciamento urbanístico e ambiental também é outro fator que deveria, necessariamente, ser considerado. Do ponto de vista dominial, a legislação permite que as ocupações de terrenos de marinha anteriores a 2014 possam ser regularizadas. Enfim, cada edificação, ainda que localizada em terreno de marinha ou em espaços eventualmente reputados como de preservação permanente pela legislação vigente, tem suas especificidades. O proprietário deve levantar toda documentação relacionada à sua edificação, como alvarás, habite-se, inscrições de ocupação, licenças ambientais, fotos antigas, testemunho de vizinhos, comprovantes de pagamento por serviços públicos etc., para avaliar se está em situação irregular ou não. Mais ainda, para avaliar se a irregularidade pode ser corrigida sem que se faça necessário demolir.

Quando o direito de propriedade prevalece em relação ao direito do meio ambiente?

A polarização entre direito de propriedade e direito ao meio ambiente é inadequada. Um não é necessariamente contraposto ao outro. O direito ao meio ambiente deve conviver de forma harmônica com as noções de irretroatividade da lei, ato jurídico perfeito, proteção à confiança, entre outras variáveis que protegem o direito de propriedade. O problema está em atribuir à legislação ambiental uma interpretação extremista. É necessário prudência, ponderação. Muitas vezes, a melhor solução não se constrói na lógica tudo ou nada, mas do equilíbrio.

Qual é o procedimento que deve ser adotado pelo cidadão antes de construir?

O rito normal começa com uma consulta de viabilidade, seguido da aprovação de projetos arquitetônicos e do licenciamento da obra. O problema mais grave ocorre quando o cidadão enfrenta essas etapas, recebe o alvará de construção, mas depois, por uma divergência de interpretação da lei, Ministério Público e Judiciário entendem que ele não deveria ter sido autorizado a construir. É isso que tem acontecido em Florianópolis. No fim das contas, mesmo tomando todas as cautelas e cumprido os requisitos para construir, nada garante que o alvará não sofra impugnação e seja cassado judicialmente. Hoje não há previsibilidade para empreender.

Qual o procedimento que deve ser adotado pelo cidadão que já construiu em terreno de marinha ou em APP?   

A demarcação dos terrenos de marinha em parte expressiva da Ilha sequer está concluída. Os proprietários não foram notificados. Depois disso acontecer, eles poderão impugnar a demarcação e isso pode levar, eventualmente, a ajustes e correção nessa demarcação inicial. Esse, pelo menos, é o propósito da previsão, na legislação, da notificação dos interessados e da impugnação. Acho precipitado, portanto, que se determine qualquer providência enquanto não finalizado o procedimento de demarcação. Essa linha cogitada pela União não deveria surtir os efeitos jurídicos que pretende o Ministério Público e o Judiciário, pelo menos nesta etapa. Não acho que uma ocupação, inserida sobre a área indicada nessa fase procedimental como terreno de marinha, esteja em situação irregular. Se a demarcação for homologada, há todo um procedimento que a União deve adotar para regularizar as ocupações. O Registro de Imóveis deve ser informado para registrar a propriedade da União. O particular, se preencher os requisitos, poderá fazer uso privativo desses espaços, por ocupação ou aforamento, mediante contrapartida. Enfim, a própria legislação não determina a desocupação compulsória desses lotes. Mesmo que o processo de demarcação dos terrenos de marinha já tivesse sido concluído, a regularização só seria inviável se a ocupação tivesse ocorrido após 2014 ou se fosse impedida por questões ambientais. Esses impedimentos de ordem ambiental também devem ser objetivos, claros, não embasados em conjunturas, impressões ou avaliações subjetivas de quem quer que seja. Em relação às APPs, deve ser feita uma caracterização ambiental bastante criteriosa. Isso porque essa análise também pode variar, bastante, entre os próprios técnicos ambientais. É comum a divergência, nesse campo, sobre a caracterização ambiental de determinados espaços. Então, o primeiro passo, é eliminar a dúvida. O segundo passo é definir o ano de construção, para ver se naquela época, a legislação já caracterizava o ambiente como de preservação. Também é relevante saber se a intervenção foi licenciada ambientalmente, se o entorno no qual a edificação se localiza é uma área bastante urbanizada, se há ganho ambiental relevante diante do desfazimento da edificação, entre outros fatores. O Judiciário, principalmente nas instâncias recursais, leva em consideração esses aspectos para definir a necessidade ou não da demolição.

 

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